宋朝地方官制巡抚 为何地方官二把手不怕一把手

一把手和二把手的权力分配在封建王朝有一个此消彼长的过程。秦汉时期地方的正官，势尊权重。以郡守而言，集一郡财经、军事、文教、司法、监察于一身，对于人事任免也有绝对的控制权。

隋唐起，地方副职的权位明显提升，先是推行朝集使制度，每年四月下旬起，各州正官、副职均须轮流到京师汇报工作，聆听中央指示，避免正官一手遮天。

宋代，州县长官由过去的刺史、县令改称“知州”、“知县”，从名称上就已经失去了地方全权总管的意义。与此同时，副职权位更比唐代大为提升，形成了“不相统临，权均势敌”的局面。

宋仁宗时，王质以进士及第出任苏州通判。苏州知州黄宗旦视他为少年新近，瞧不起他，常在议事发生争执时指责王质：“你还年轻，竟和老夫抬杠！”王质理直气壮地回答：“我受命前来辅助你，有错当争，这是我的职责。”

还有一例，进士及第的刘平初入仕途，被派往无锡当县尉。元旦那天，刘县尉和县主簿一起去给县令贺岁。没想到，县令居然“端坐于厅事”，还要让县尉和主簿向他行“趋见”礼。刘平大怒，大踏步冲上厅堂，一把将狂自尊大的县令揪下来，随即就是一顿暴打。而事后县令也不敢将他怎么样，可见，宋代地方政府的正副关系不分上下。

元代时，继续奉行权力共享原则，通称圆议连署制度。凡路、府、州、县各级衙门，皆有专供领导们“每日早聚圆坐，参议词讼，理会公事”的集体办公场所。

以路一级的职官设置举例，除了同为正三品的达鲁花赤与总管各一人外，另设同知（从四品）、治中（正五品）、判官（正六品）、推官（从六品）多个官秩依次递减的副职，任何地方官都不拥有最高权力，而必须是一班人集体会议决策。所以时人替正官感叹“为守令者不得其职”，这个一把手做得太不爽了。

明代起，地方正官的权力开始反弹，除了在省级实行三司分权外，府县两级正官皆有处理本辖区一切事物的权力。即便是同知、县丞这种有“二堂”、“二尹”名义的第一副职，也不再有过问全局的职权，而是依惯例由正官委派，分管某一方面的工作。

比如，明代实行世袭兵制，所有州县经常要清点军户户口，叫做“清军”。负责这方面工作的县丞就叫“清军县丞”，还有“粮马县丞”或“管粮主簿”、“捕盗主薄”等称谓，都是由其所管的具体工作而得名。

不过，与清代相比，明代的佐贰官们终究还能在行政事务中扮演角色，除具体分管一方面工作外，按规定各种公文都要他们画押；若对正官的施政方针或具体处分有意见，也可以直接向上司申诉。正官因故离职时，他们还可以暂时署理，甚至还有机会转正。所以吕坤在《实政录》中说：“官虽有正副而权不轻，位虽有尊卑而事不异。”

清代州县副职基本是有职无权，“所谓知州之下有同、判，知县之下有丞、尉，在今日尤闲冗之尤者”。而且当正官因病罢、革等故开缺时，副职未经上级委派，不得代行正官职务，通常都是上级另派人来署理。

既然清代的州县副职几成官场花瓶，所以在编制上也是量事而设，并非所有地方政府都要设副职的。据《光绪会典》卷四记载：全国共有七十三个直隶州、一百四十五个属州，仅设同知五十二人、州通判七十人；共有一千三百十四个个县，仅设县丞三百四十五人、主簿五十五人，平均每三个县还摊不上一个副职。